王重：义务教育优质均衡发展的时代要求与策略建议

社会主义制度是我国的根本制度，促进公平和提高质量是我国教育事业发展的根本遵循。党的二十大报告强调，加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化，优化区域教育资源配置。《教育强国建设规划纲要（2024-2035年）》（以下简称《纲要》）再次强调，“推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化。加强义务教育学校标准化建设，逐步缩小城乡、区域、校际、群体差距”。教育强国建设对义务教育发展提出新要求，县域层面的优质均衡发展目标已满足不了建成教育强国所需要的义务教育，而需要在更大范围内实现优质均衡发展。

教育在全面建成社会主义现代化强国的新征程中具有基础性、先导性、全局性作用。2000年，我国实现义务教育基本普及；2011年，实现义务教育全面普及；2021年，实现义务教育基本均衡，进入迈向优质均衡发展的新阶段。在加快推进教育强国建设背景下，推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化成为办强办优基础教育的重要任务。

其一，义务教育优质均衡发展是基本公共教育服务的重要内容。义务教育发展是一项政府公共性事务，国家采取督导评估的方式推动义务教育均衡发展，将“区县”作为推进均衡发展的基本工作范围，以缩小县域内义务教育校际差距为重点，将地方政府作为推动义务教育均衡发展的“第一责任人”，通过督导评估督促地方政府切实履行义务教育均衡发展的责任，引导地方政府积极均衡配置义务教育学校资源、提高义务教育整体质量。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》提出，到2035年“市（地、州、盟）域义务教育均衡发展水平显著提升，绝大多数县（市、区、旗）域义务教育实现优质均衡”的发展目标，并明确要求“全面保障义务教育优质均衡发展”，对新发展阶段义务教育优质均衡发展提出更高要求。

其二，义务教育优质均衡发展是加快建设教育强国的重要内容。党的二十大报告明确提出到2035年“建成教育强国”的宏伟目标，要求加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化，优化区域教育资源配置。2023年5月，习近平总书记在中央政治局第五次集体学习时强调，把促进教育公平融入深化教育领域综合改革的各方面各环节，缩小教育的城乡、区域、校际、群体差距，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育，更好满足群众对“上好学”的需要。在2024年全国教育大会上，习近平总书记再次强调，优化区域教育资源配置，推动义务教育优质均衡发展，逐步缩小城乡、区域、校际、群体差距，指明了在加快建成教育强国的新征程中义务教育优质均衡发展的方向和目标。《纲要》进一步要求深入开展县域义务教育优质均衡督导评估，有序推进市域义务教育优质均衡发展，完善义务教育优质均衡推进机制。教育强国建设要求和人民群众对更加优质更加均衡的义务教育的期盼，要求义务教育优质均衡发展持续深化。

其三，义务教育优质均衡发展是增强教育民生保障力的重要内容。优质均衡是义务教育在实现基本均衡目标基础上的再升级，追求更均衡的学校办学条件、更优质的师资配置和更加全面的学生发展，旨在满足人民群众对更公平更优质更美好义务教育的期盼。民生保障力是教育强国的鲜明特征之一。在新时代新要求下，义务教育优质均衡发展要以人民为中心，不断提升教育的普惠性、可及性、便捷性，逐步缩小城乡、区域、校际、群体差距，办人民满意的教育。一是加大对边疆地区、革命老区、贫困地区、民族地区的支持力度，帮助这些地区建设高标准的现代化学校，缩小区域间义务教育发展差距。二是保障弱势群体受教育的权利，随迁子女入学享受本地户籍学生同等待遇，构建高质量的留守儿童关爱体系，保障不让一个学生因家庭经济困难而失学。三是提升教师队伍质量，做好教师招聘和培训工作，将教育家精神和师德培育融入教师培养培训和职业发展全过程，整体提高区域义务教育质量。

我国义务教育均衡发展已取得历史性成就，截至2021年底，全国2895个县全部通过基本均衡发展认定，正式全面进入县域义务教育优质均衡发展新阶段。然而，面对加快建设教育强国的时代要求，义务教育优质均衡发展仍面临不少发展难题和深层次体制机制问题。

1. 义务教育优质均衡督导评估提出更高要求

督导评估是推动县域义务教育均衡发展的重要手段。2012年，教育部印发《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，启动了义务教育发展基本均衡县认定工作，明确了“以评促建”的基本策略。2017年，教育部颁布《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，并在全面推进优质均衡发展新阶段进行了评估指标修订。对比均衡发展评估指标和优质均衡评估指标可知，优质均衡督导评估提出了更高的教学质量和更高标准学校办学条件要求。

一是学校办学条件提档升级。义务教育发展基本均衡县评估体系有3个维度26项指标，其中有2项指标具有明确的目标值。义务教育发展优质均衡县评估体系有4个维度32项指标，其中24项指标具有明确的目标值，并且要求做到“项项达标”，解决大校额、大班额问题。

二是提高县域内校际资源配置评估标准。优质均衡的小学、初中校际差异系数标准值均比基本均衡提高了0.1，小学、初中每项评估指标差异系数分别不高于0.50、0.45；评估义务教育资源配置校际差距的7项指标中，至少有6项指标要达到国家要求，余项不能低于国家要求的85%。

三是对教师队伍提出更高要求。优质均衡评估中，要求县（区）配齐音体美专任教师，统一城乡教师编制标准，保障教师平均工资收入水平不低于当地公务员平均工资收入水平，解决好教师和校长交流轮岗等问题，确保城镇薄弱学校、农村学校有更多好老师。

四是增加学生学业质量要求。评估要求，区县在国家义务教育质量监测科目中学生学业水平达到Ⅲ级以上，且校际差异率低于0.15。

2.“以县为主”管理体制下义务教育优质均衡发展仍较难弥合市域、省域之间的差距

我国义务教育实行“国务院领导下，由地方政府负责，分级管理、以县为主”的管理体制，县级政府是承担义务教育发展的责任主体。受城乡二元结构等因素影响，我国区域间、城乡间经济发展长期处于不均衡状态。不同区县筹措义务教育发展经费能力存在差异，其义务教育经费投入也存在差异。经济发展水平在很大程度上影响着义务教育发展水平，经济发达地区更容易实现义务教育优质均衡发展，县域之间的义务教育差距则因管理体制限制难以弥合，甚至有所拉大。

此外，县域义务教育优质均衡发展督导评估工作虽然有助于缩小县域内义务教育学校间的差距，但难以缩小市域、省域之间义务教育发展水平差距。当前，督导评估体系仍以“县域”为基本评估单位设定评估指标，且部分指标的目标数值过高。如小学、初中教育资源的校际均衡配置差异系数分别小于或等于0.50、0.45，难以解决区县超级学校问题；小学、初中所有班级学生数分别不超过45人、50人，这一班额仍高于美国、德国、英国、日本等发达国家。

2023年，全国56个通过义务教育优质均衡发展认定的县（市、区）中，上海有6个，北京有5个，山东威海市全域4个，江苏常州、江苏苏州、山东潍坊各有3个，江苏南京、无锡以及浙江杭州、宁波、绍兴、衢州、丽水各有2个，经济发达地区的县（市、区）占比70%以上，这印证了在“以县为主”义务教育管理体制下经济发达县（市、区）更容易实现义务教育优质均衡发展。

建成教育强国就是要消除义务教育区域、城乡、校际三大差距，保障弱势群体接受公平优质教育的权利。新时代义务教育优质均衡发展应面向全体学生，以每个学生接受适合的高质量教育为目标、以学校标准化建设为托底、以健全完善督导评估机制和经费投入机制为保障，逐步推动在更大范围内实现优质均衡，全面提升国民素质。

1. 统一义务教育学校建设标准，均衡配置义务教育资源

义务教育学校标准化建设是保障优质均衡发展的基础条件。统一城市和乡村的普通中小学校建设标准，为区县建设或改造义务教育学校提供标准依据，确保每所义务教育学校都达到国家义务教育学校办学条件建设标准。依据学龄人口变动情况，超前谋划区县学区划分和学校布局调整，加强教育资源跨学段打通使用，在学龄人口持续增加的新城区布局新学校。优化教育资源配置，按照国家“一刻钟便民生活圈”要求，调整义务教育学校空间布局，确保学生在15分钟内到达学校。推进名校集团化办学，发挥优质名校的辐射带动作用，领办帮扶薄弱学校，推进集团内部均衡配置优质师资，着力缩小校际差距。

2. 修订完善义务教育优质均衡发展督导评估指标

督导评估是推进义务教育优质均衡发展的重要抓手。面对新时代义务教育优质均衡发展要求，需重新审视督导评估指标，进行必要的调整优化。其一，评估指标体系的资源配置维度可增设县域义务教育标准化学校达标率，并逐步弱化小学、初中校际差异系数以及教师、校舍、仪器设备等方面的7项指标要求。其二，有序调整县域义务教育优质均衡发展督导评估体系部分指标目标值，将小学、初中班额标准降低为35人，适度提高小学、初中生均教学及辅助用房面积标准。其三，从促进学生全面发展的角度考虑，增加有关学生发展的新指标，如中小学生体质健康标准达标优良率、小学生近视率、中学生近视率、学生心理健康情况、帮扶学习困难学生情况、培养创新人才情况等。

3. 构建推进新时代义务教育优质均衡发展经费保障机制

建议充分发挥“集中力量办大事，区域间统筹协调”的社会主义制度优势，构建新时代市域统筹、省域统筹、中央统筹的义务教育财政经费保障机制。

国家统计所有区县的财政一般预算收入、义务教育所需财政性经费，确定每个区县义务教育所需财政性经费占财政一般预算收入比例值，计算所有区县义务教育财政经费占财政一般预算收入比例值的平均值，为市政府、省政府统筹义务教育经费提供依据。各区县以“教师的平均工资水平与当地公务员的平均工资水平一致”“生均公用经费达到国家标准”“义务教育学校校舍达到国家标准”为底线，依据在校生数、教师数、学校数、教育改革专项测算每年义务教育正常运行所需的财政性经费。

与《纲要》提出的“建立‘市县结合’的基础教育管理体制”相配套，市政府建立统筹义务教育财政经费机制，构建市域内义务教育优质均衡发展共同体，由市域内经济发达区县帮扶经济欠发达区县，逐步实现市域内义务教育优质均衡发展。同理，省政府统筹建立地市间义务教育优质均衡发展帮扶机制，确保经济欠发达地市实现义务教育优质均衡发展。国家需要明确“东西部协作机制，对口支援、定点帮扶”资金优先用于经济欠发达地区义务教育事业。中央政府对照教育强国建设时间表，监测国家义务教育优质均衡发展进程，对义务教育优质均衡发展落后地区进行督促或帮扶，最终实现国家层面的义务教育优质均衡发展。

来源 | 《中国基础教育》 2025年第3期

作者 | 王重（中国教育科学研究院区域教育研究所副研究员）